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法律法规
<行政允诺 >
  
山 东 省 高 级 人 民 法 院

行 政 判 决 书

(2000)鲁行终字第1号

  上诉人(原审原告):辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组,住所地:本溪市明山区新平街9号。
  负责人:公世弘,组长。
  委托代理人:沈延志,本溪明远律师事务所律师。
  被上诉人(原审被告):荣成市人民政府,住所地:荣成市府前街9号。
  法定代表人:汤光远,代市长。
  委托代理人:王风阳,男,荣成市人民政府法制局局长。
  委托代理人:汤天奇,威海海天律师事务所律师。
  被上诉人(原审被告):荣成市经济技术开发区管理委员会,住所地:荣成市胶东街35号。
  法定代表人:宋厚永,主任。
  委托代理人:徐祥战,男,荣成市经济技术开发区管委会主任。
  委托代理人:张伟,山东鉴明律师事务所律师。
  上诉人辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组(下称清算组)因经济行政允诺一案,不服威海市中级人民法院(1999)威行初字第3号行政判决,向本院提起上诉,本院受理后,依据《中华人民共和国行政诉讼法第五十九条的规定,依法组成合议庭对本案进行了书面审理,现已审理终结。
  原审法院认为:荣成市人民政府的《投资指南》和荣成市经济技术开发区管理委员会(下称开发区管委)的《招商引资奖励办法》(下称《奖励办法》),是该地政府和开发区管委向相对人作出的为自己设定义务的行政允诺行为。但根据荣成市政府《投资指南》第五章第八项之规定,本案中荣成双太电子有限公司(下称荣成双太公司)因是中外合资企业,且被告所在地区无明确的受益单位,所以《投资指南》不适用本案,原告要求被告荣成市政府兑现奖励的请求,不予支持。原告主张的引资事实予以确认,原告公司的引资行为是公司负责人公世弘代表其公司的职务行为,与被告开发区管委之间形成了行政允诺法律关系,被告开发区管委应依照《奖励办法》的规定奖励原告。荣成双太公司虽注册资本1400万美元,但因注册后抽走资本600万美元,认定原告公司引进的资金为800万美元。荣成双太公司第二期投资和借款是企业自身为扩大生产而增加的资金,不能认定是原告引进的资金,原告要求将第二期投资及借款全部计算在引资数额中的请求,不予支持。关于兑奖比例,应当按1兑现,兑奖数额应为800万美元的1,即8万美元或等值人民币。关于诉讼时效问题,因原告事实上未间断要求兑奖致使时效中断,原告于1998年7月提起民事诉讼,不超过二年的诉讼时效,至于1999年6月又以行政案件收案属法院内部立案问题,不能认为是原告超过了诉讼时效。因原告公司已被吊销营业执照,其权利应由清算组继承,原告主体适格。经审委会研究决定,判决:一、原告因引资行为与被告开发区管委会之间存在着合法有效的行政允诺法律关系;二、被告开发区管委在判决生效后十日内给付原告奖励款8万美元或662384元人民币;三、驳回原告要求被告荣成市人民政府兑现奖励的诉讼请求。案件受理费46600元,原告负担34970元,被告开发区管委负担11630元。鉴定费7000元,原告负担5250元,被告开发区管委负担1750元。
  上诉人清算组不服原审法院判决上诉称,上诉人与被上诉人荣成市政府之间存在经济行政允诺法律关系,荣成市政府也是本案的被告,与被上诉人开发区管委连带承担给付上诉人奖励金的义务,荣成双太公司增资前后的外商投资款均应列为奖励基数,外商已经投入的27739995美元企业借款应视为客商实际投资额,甲方哈尔滨双太电子有限公司认缴的600万美元资本额已经在荣成双太公司周转使用一年多,合资企业以借款的用途汇给甲方折合200万美元的人民币,不能认定甲方600万美元资金最终没有到到位,因此,客商实际投资额为44299995美元,将励基数应是44299995美元,而不是800万美元,奖励比例应为客商实际投资额的2,而不是原审法院判决认定的1。综上,原审法院判决在认定事实和判决结果方面均有不当之处,请求二审法院确认上诉人与被上诉人荣成市政府存在合法有效的行政允诺法律关系,同时连带承担给付上诉人奖励的义务,改判二被上诉人给付上诉人奖励金人民币7333147元,判决二被上诉人承担一、二审全部诉讼费用及鉴定费。
  第一被人诉人荣成市政府答辩称,荣成市政府与上诉人之间不存在经济行政允诺法律关系,荣成市政府依法不应成为本案被告,更不能与开发区管委形成互负连带责任关系;公世弘先与韩方达成合资办厂意向,并接受韩方委托为韩方与其合办的企业选址地确定在荣成,因此上诉人在荣成的行为是直接投资而非招商引资;《投资指南》不是答辩人印发的,也不是答辩人的规范性文件,因而不应认定其是答辩人为发展本辖区经济向相对人作出的行政允诺行为;盖有答辩人印章的《公世弘先进引资事迹材料简介》系上诉人所写,并以回本溪述职要加盖答辩人公章为由,骗取答辩人的工作人员的信任,为其加盖公章的,不是答辩人下发的正式文件,只有政府正式公文才可以直接作为证据采用,因此不能仅凭其盖有答辩人公章就不加审查地作为定案的依据。一审法院判决在上述事实上认定有误,请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求,并对一审法院认定的部分错误事实重新予以审查和认定。
  第二被上诉人开发区管委答辩称,经济行政允诺并不是我国现行行政法律法规认定的具体行政行为,只是个别专家学者在理论探讨中提到的一种新观点,并未被法律所确立,因此不应作为法院立案的依据,一审法院以此立案,直接影响到本案的审理结果,不仅判决确认答辩人与上诉人之间存在行政允诺法律关系,而且代替答辩人直接作出具体行政行为,由此导致判决错误。上诉人是投资人而非中介人,其据以兑奖的荣成双太公司也不属于《奖励办法》调整的对象,因此,答辩人与上诉人之间根本不存在行政经济法律关系,一审法院调解中,答辩人之所以同意给上诉人1作为补偿,是答辩人从感情的角度出发,才同意对上诉人适当地给予一定补助,这也并不意味着1是对上诉人的引资奖励;上诉人在一审中提交的荣成双太公司作为出口企业的证据,根本不能证明荣成双太公司已被确认为出口企业,不能按2的比例兑现奖励。一审法院判决认定上诉人与答辩人之间存在经济行政允诺法律关系,并据此判决认定上诉人与答辩人之间存在经济行政允诺法律关系,并据此判决答辩人付给上诉人8万美元或等价人民币,其认定事实和适用《奖励办法》有误,请二审法院予以重新审查,并驳回上诉人的一、二审诉讼请求。
  根据双方当事人在一审中提供的证据,经审理确认如下事实:1993年荣成市政府发布《投资指南》,其中第五章第1项规定,“凡为我市直接引进国外资金及项目,不论市内市外,国内国外的团体和个人,均适用本办法。”第4项规定,“引进的中外合资项目,按引进项目外商实际出资额的13提取奖励。”第8项规定,“引进外资及项目的提成奖金,除外商独资企业将根据情况分别由市、乡(镇)政府、有关部门负责提供外,余者均由引进外资项目的我方受益单位在投产后半年内用人民币支付。”1993年10月20日荣成市开发区管委颁布实施的《奖励办法》第二条规定,“凡为市开发区直接引进国内外资金及项目,不论市内外、国内外的团体和个人,均适用本办法。”第四条规定,“引进的生产性项目,在项目投入使用后,按客商实际投资额的15奖励中介人。”第五条规定,“引进的项目属于先进技术或产品出口的,按客商实际投资额的23奖励中介人。”第九条规定,“对牵线搭桥招商引资实行的奖励,可采取以现金支付或根据奖励数额以赠送别墅及其他形式抵付等方式,由市开发区管委会负责兑现。”
  1993年3月10日,上诉人公司与荣华公司签订了招商引资、对外贸易合作协议。7月,上诉人公司法定代表人公世弘与韩国太一会社代表理事孙吉弘相识,孙向公提出了拟在辽东半岛投资的设想,并于8月5日为公出具了选址委托书,委托公选择投资场所。公世弘经考察后倾向选址于荣成,并于10月和12月分别邀请孙和韩国太一会社社长郑康焕到荣成考察,受到荣成市政府的接待,郑对公的选址考察工作表示满意,决定在荣成建设生产基地。
  1994年2月1日,上诉人公司、韩国太一会社、大庆昊垣公司三方合作成立了大庆昊垣荣成分公司,领取了营业执照,负责人为公世弘。合作三方实际上未出资,靠银行贷款使荣成分公司运转。是年8月,韩国太一会社的设备到荣成,荣成分公司安装投产,韩方派朴东明理事管理。
  1995年1月,郑康焕到荣成筹办投资、征地、建厂房等事宜,上诉人公司给予具体的协助。是年3月,甲方哈尔滨双太电子有限公司、乙方韩国株式会社纽麦斯、丙方韩国东昊电机株式会社、丁方韩国瑞洪钢材株式会社、戊方韩国株式会社第一电线等五家公司代表人在荣成签订成立了荣成双太公司的协议。3月13日,荣成双太公司与荣成农行签订了46500平方米土地使用权转让合同。5月8日,荣成双太电子有限公司成立,领取了营业执照,总经理为朴东明,公司住地为荣成市经济技术开发区。荣成双太公司成立后接收了荣成分公司的债权债务,而荣成分公司于1997年7月被荣成市工商局吊销营业执照。1995年9月14日和11月28日,荣成市会计师务所出具两份验资报告,查验截止1995年11月30日,荣成双太公司合营五方均按合同规定缴足认缴资本1400万美元。1996年荣成双太公司董事会决议增资,注册资金从1400万美元拟增至2216万美元。
  1996年4月至1998年8月,上诉人公司负责人多次到两被上诉人处要求解决兑奖事宜,未果。1998年7月17日,上诉人公司向威海市中级人民法院提起民事诉讼,后因公司被吊销企业法人营业执照而撤诉,1998年8月11日,上诉人公司的主管部门本溪市民族宗教事务委员会成立了上诉人公司清算组。清算组于1998年9月12日向威海市中级人民法院提起诉讼,经请示最高人民法院,威海市中级人民法院1999年6月21日以行政案件立案受理。在原审法院审理过程中,由于双方对荣成双太公司的实际投资额争议较大,威海市中级人民法院根据清算组的请求,委托威海英华联合会计师事务所对荣成双太公司实际投资额进行鉴定。该所出具的(99)英华会师经鉴字第2号鉴定报告认为:荣成双太公司第一期投资情况:合营甲方哈尔滨双太公司投入的400万美元和1662.9万人民币(折合200万美元)合计600万美元在注册验资后又抽逃,甲方认缴的资本额600万美元至鉴定日止没有最终到位。其余合营四方投入的800万美元到位。第一期合营各方到位的投资额为800万美元;荣成双太公司第二期投资情况:合营乙方韩国株式会社纽麦斯于1997年2月16日投入256万美元到位;荣成双太公司借款情况:双太公司于1996年6月12日借香港纽麦斯18739995美元,于1996年11月6日借香港纽麦斯900万美元。
  本院认为,在现代行政背景下,公共行政的领域急剧扩大,行政机关作出的具体行政行为不断增加,要求所有的管理均具有行为法上的依据并不现实,在服务于公共利益的前提下,政府有权在缺少法律依据的情况下从事积极的管理活动。而宪法与政府组织法已经对政府承担的职责作了概括性规定,对缺少行为法依据,但具有组织法依据的行政允诺行为,不能以缺少行为法上的明确授权而否定其效力。因此,第二被上诉人认为未被法律所确立的具体行政行为不应作为立案依据的理由不符合形势发展的客观要求和行政诉讼法的立法精神。所以,原审法院以经济行政允诺案立案审理并无不当。被上诉人的答辩理由不予支持。荣成市政府的《投资指南》和开发区管委的《奖励办法》是行政主体为促进本地的经济发展而制定的对引进国内外资金及项目的奖励措施,符合本地区的公共利益,是行政主体为实现公共利益的行政管理目标,向相对人作出的为自己设定义务的行政允诺具体行政行为。但《投资指南》第五章第八项明确规定,引进外资及项目的提成奖金,除外商独资企业分别由市、乡(镇)、有关部门负责提供外,余者均由引进外资项目的我方受益单位在投产后半年内用人民币支付。本案中荣成双太公司是中外合资企业,并非外商独资企业,荣成市政府亦非受益单位,故不应作为兑现奖励的主体。上诉人要求第一被上诉人荣成市政府连带承担给付其奖励义务的请求,本院不予支持。上诉人清算组提交的关于引资情况的证据相互印证,证据确实充分,引资事实客观存在,第二被上诉人开发区管委发布实施的《奖励办法》是为加快本辖区招商引资步伐所采取的经济行政措施,为自己设定了兑现引资奖励的义务,应当按照其发布的《奖励办法》的规定奖励上诉人。开发区管委认为上诉人是投资人而不是中介人,不属于《奖励办法》规定的奖励范围的理由不能成立,本院不予支持。荣成双太公司的第一期投资总额为2950万美元,其中合营各方认缴的注册资本为1400万美元。投资总额是合资企业的计划投资,并非实际投入资金,《奖励办法》中的“客商实际投资额”为实际到位的资金,未到位的资金不应计算在兑奖的引资数额。荣成双太公司第二期投资和借款是企业自身为扩大生产所需而增加的资金,并非上诉人清算组引进的资金,上诉人要求将第二期投资及借款全部计算在引资数额中的请求,本院不予支持。威海英华联合会计师事务所是经威海市工商局注册的从事验资、审计等业务的专门机构,徐海军是经山东省财政厅批准的会计师,其享有验资资格,所作出的验资报告具有法律效力,认定合营各方第一期共向荣成双太公司投入800万美元认缴注册资金,本院予以确认。上诉人认为甲方的认缴资本已到位,并未抽逃资本款及是否抽逃资本与上诉人无关的理由与鉴定报告不符,本院不予采纳。上诉人提交的双太公司作为出口企业的证据--山东省外经贸委关于企业增资的批复、石岛海关颁发的自理报关单位注册登记证明、外商投资企业备案登记证等,不能证明双太公司的产品70出口,不应按2的比例兑现奖励,其上诉理由不予支持。第二被上诉人认为上诉人提交的相关证据,根本不能证明双太公司已被确认为出口企业,不能按2的比例兑奖的答辩理由充分,本院予以采纳。原审法院所确定的1的兑奖比例符合《奖励办法》的规定,在奖励幅度之内的自由裁量权适当,应予维持。原审法院判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,程序合法,所确定的奖励比例适当,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
  驳回上诉,维持原判。
  一、二审案件受理费各46600元,由上诉人辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组各负担34970元,由第二被上诉人荣成市经济技术开发区管理委员会各负担11630元。一审诉讼中所支付的鉴定费7000元,由上诉人辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组负担5250元,由第二被上诉人荣成市经济技术开发区管理委员会负担1750元。
  本判决为终审判决。

审 判 长 王爱华  
审 判 员 马荣维  
助理审判员 马新光  

二000年二月二十八日 

代理书记员 从燕燕  

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