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法律法规
< 行政登记>
  
海 南 省 高 级 人 民 法 院

行 政 判 决 书

(2006)琼行终字第94号

  上诉人(原审原告)海口市琼山区三门坡镇清泉村委会琉球第二村民小组,住所地海口市琼山区三门坡镇清泉村委会琉球村。
  法定代表人蒙传国,组长。
  委托代理人吴学玉、薛根勇,海口市琼山区府城镇乾坤法律事务所法律工作者。
  上诉人(原审原告)海口市琼山区三门坡镇清泉村委会琉球第四村民小组,住所地海口市琼山区三门坡镇清泉村委会琉球村。
  法定代表人蒙美云,组长。
  委托代理人吴学玉、薛根勇,海口市琼山区府城镇乾坤法律事务所法律工作者。
  被上诉人(原审被告)海口市人民政府,住所地海口市龙昆北路19号。
  法定代表人陈辞,市长。
  委托代理人肖就荣,海口市国土环境资源局干部。
  委托代理人黄晓斌,海口市国土环境资源局干部。
  被上诉人(原审被告)海口市国土环境资源局,住所地海口市国贸二横路国土大厦。
  法定代表人唐文智,局长。
  委托代理人肖就荣、黄晓斌,该局干部。
  原审第三人国营海口市琼山区新民林场,住所地海口市甲子镇长昌煤矿旁。
  法定代表人吴实,场长。
  委托代理人廖向琦,海南法立信律师事务所律师。
  委托代理人邢益就,海南法立信律师事务所律师。
  上诉人海口市琼山区三门坡镇清泉村委会琉球第二村民小组(以下简称琉球二村民小组)、海口市琼山区三门坡镇清泉村委会琉球第四村民小组(以下简称琉球四村民小组)因其诉被上诉人海口市人民政府(以下简称海口市政府)及国营海口市琼山区新民林场(以下简称新民林场)颁发国有土地使用证及诉海口市国土环境资源局(以下简称海口市国土局)《关于土地发证有关问题的复函》一案,不服海口市中级人民法院(2006)海中法行初字第5号行政判决,于2006年4月18日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院2006年6月19日立案受理后依法组成合议庭,于同年7月28日上午在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人琉球二村民小组的法定代表人蒙传国、上诉人琉球四村民小组的法定代表人蒙美云及其共同委托代理人吴学玉、薛根勇,被上诉人海口市政府及被上诉人海口市国土局的共同委托代理人肖就荣、黄晓斌,原审第三人新民林场的法定代表人吴实及其委托代理人廖向琦、邢益就到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准,延长审理期限两个月,现已审理终结。
  经审理查明,新民林场于1960年经广东省林业厅批准成立,被原海南行政公署列为第一类林场。1990年,原琼山县国有林权证发证工作领导小组会同新民林场、毗邻的甲子、新民、旧州、谭文四个乡镇和长昌煤矿农办及十个管区、三十四个生产队(村)干部一起,全面对新民林场国有山林及其它经济作物土地面积进行实地勘测核定,并逐宗与周边村、镇分别确认签订了国有山林界线核定书及绘制了国有山林界线核定图。同年10月22日,原琼山县人民政府根据新民林场的申请,经琼山府(1990)52号《关于要求颁发地方国营新民林场国有山林权证书请示的批复》,给新民林场颁发了山林地证字第2号《国有山林土地权属证书》(以下简称2号《山林权证》),1996年10月24日,原琼山市人民政府受理新民林场的申请,依据琼府(1995)50号《关于办理国有行政划拔土地使用证有关问题的通知》内容和第2号《山林权证》,在经地籍调查、权属审核、注册登记的基础上,正式给新民林场核发了琼山市国用(甲子)字第0142号《国有土地使用证》(以下简称第0142号《土地证》),确认新民林场为该宗地的使用者,土地座落于原琼山市甲子镇琼新村委会中堂队,土地用途为林业用地,总面积1363750.806平方米(合2045.62亩),四至:东至落塘夹埇尾对准的小路东侧至三素坡干塘;南接东面终点沿路拐向西到道美公路;西至接南面终点至道美公路涵洞处;北至接西面终点至仙洞埇头南坎与东面相接。本案争议的土地系琉球二、四村民小组所称为其所有的,在第0142号《土地证》及2号《山林权证》的范围之内的300多亩土地。琉球二、四村民小组主张的争议地四至为:东至中埇村的土地;西至旧州岭南村委会的土地;南至潭仙大道;北至加乐埇田坎。琉球二、四村民小组称该部分土地为黄加堆坡,在第0142号《土地证》及2号《山林权证》所附图上,该部分土地座落在图中所标示的罗马坡和朗夹坡的范围内。
  1999年8月9日,新民林场因二上诉人在朗夹坡上种植农作物,向原琼山市人民法院提起民事诉讼,原琼山市人民法院经审理查明,纠纷地朗夹坡在新民林场第0142号《土地证》所登记的范围内。遂判决二上诉人立即停止对新民林场朗夹坡土地的侵害,并恢复土地原状。一审判决后,琉球二、四村民小组未上诉。2001年8月18日,原琼山市人民法院作出(2000)琼山监字第37号《驳回再审申请通知书》给琉球村第二、四村民小组,认为再审申请不符合法律规定的再审条件,原判决应予维持。2004年4月3日,海口市琼山区人民检察院作出琼山检民行不提抗[2004]第1号《民事行政检察不提请抗诉决定书》,认定本案不符合《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定的提请抗诉条件,决定不提请抗诉。
  2004年4月5日,琉球二、四村民小组向海口市政府原市长陈成送上《关于尽快查处新民林场违法办理国有土地使用证之后进行强占土地破坏生产的严重犯罪的督办请求》,同年7月24日向海南省人大常委会送上《再审土地确权申请书》,同年8月24日向海南省人民政府送上《关于请求省人民政府重新确权申请书》,同年9月15日向省人大常委会送上《关于纠正土地使用确权申请书》,同年12月23日向海口市人大常委会送上《再审土地确权申请书》,2005年4月25日,全国人大常委会办公厅人民来访接待室将访字第200504250164号介绍信,转给海南省人大常委会办公厅,介绍琉球四村民小组的法定代表人蒙美云上访转处理。该介绍信转省国土环境资源厅处理,该厅转海口市国土局处理。2005年9月19日,海口市国土局作出市确权办[2005]20号《关于土地发证有关问题的复函》(以下简称20号《复函》)给两上诉人,认为两上诉人提出的异议申请已超过法律规定的有效期限,鉴此,不予支持。两上诉人不服,向海南省国土环境资源厅申请行政复议,该厅于2005年12月19日作出琼土环资复决字[2005]38号《行政复议决定书》,认为,被申请人作出的20号文属于驳回申请人有关申诉的重复处理行为,该文并没有对申请人设定新的权利义务,对申请人的权利义务没有产生实际影响,决定:维持被申请人作出的20号《复函》。两上诉人不服,诉至法院。
  一审判决认为,一、关于二原告的起诉是否超过期限问题。二原告虽在1999年9月的民事诉讼中知道新民林场已领取了国有土地使用证,但不全部清楚其内容,因其对该争议地不断地在申诉要求解决。海口市国土局受理其申请,作出复函,二原告不服向海南省国土环境资源厅申请复议,该厅受理后作出行政复议决定,该决定交待了诉权,故原告提起诉讼,并非不可。原告的起诉难于认定超过期限,从保护行政管理相对人的诉权出发,允许二原告起诉较为妥当。二、两原告的诉请是否成立及原琼山市人民政府颁发给新民林场的《国有土地使用证》是否合法的问题。新民林场依法成立,成立时由人民政府划拨土地种植林木,1990年10月22日,原琼山县人民政府给新民林场颁发了第2号《山林权证》及附有绘制国有山林界线核定图,确认位置。1996年10月24日,原琼山市人民政府依法正式给新民林场颁发了第0142号土地证,该土地证的四至明确,应受法律保护。原告主张的争议地系该土地证四至范围内。因两原告占用新民林场的林地耕种零星作物,新民林场曾向原琼山市规划土地管理局反映要求排除侵害,该局曾向两原告作出《关于立即停止侵权行为的通知》,但两原告未停止侵权,故新民林场向原琼山市人民法院提起民事诉讼,案经琼山法院审理作出(1999)琼民初字第160号《民事判决书》,对新民林场依法取得的《国有土地使用证》确定的土地予以确认新民林场依法取得使用权,两村民小组占用属侵权,判决限二原告立即停止侵害。两原告现起诉请求的事项已被人民法院生效判决所确认。原告提供的谭文镇土地利用现状图、谭文公社土地利用现状图、琉球大队十年规划综合图等地图不属县级以上机关绘制不能作为证据使用,作为定案依据。故两原告诉请理由不能成立,不予支持。原琼山市人民政府颁发给新民林场的第0142号《土地证》,依据的事实清楚,权源证据确凿,程序合法,海口市政府提供的证据真实有效,是本案的定案依据,予以采纳,应予以维持。三、关于海口市国土局作出的复函是否可诉的问题。海口市国土局对二原告的申请,作出复函,该复函是答复两原告关于申请的重复处理行为,没有对两原告设定新的权利义务,对其权利义务没有产生实际影响,是不可诉的,应予驳回起诉。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第(一)项、最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条第二款第(六)项、第四十四条第(一)项的规定判决:一、维持第0142号《土地证》;二、驳回两原告请求撤销海口市国土局作出的第20号《复函》的起诉。
  上诉人琉球二、四村民小组上诉称:一、一审判决认定事实不清。(一)1990年10月22日,原琼山县人民政府给新民林场颁发的2号《山林权证》及附图与1996年10月24日原琼山市人民政府颁发给新民林场的第0142号《土地证》的四至不相符。2号《山林权证》及附图误将上诉人的黄加堆坡土地划入该证中。2号《山林权证》及附图与新民林场申办第0142号《土地证》的各种表上的四至不相符。(二)一审对原琼山市人民政府、原琼山市规划土地管理局于1996年在办理新民林场第0142号《土地证》时违反办证程序的未发布征询异议的公告、未通知上诉人及其上级的相关人员到现场指界确认及新民林场的地籍调查表和宗地图无相邻人签名认可的事实认定不清。(三)一审对原琼山市规划土地管理局下发的无关证据予以认定,而对上诉人确凿的证据予以否定属认定事实不清。二、一审适用法律法规不当。根据上述事实,原琼山市人民政府、原琼山市规划土地管理局颁发给新民林场的第0142号土地证主要证据不足,违反法定程序和滥用职权,本案应依据《中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第(二)款的规定,判决撤销或者部分撤销;依据《中华人民共和国土地管理法第七十八条,第0142号土地证无效,一审予以维持显属适用法律不当。三、本案未超过起诉期限。原审法院认定事实不清,适用法律不当,一审判决显失公正。请求:撤销一审判决,撤销第0142号《土地证》,撤销20号《复函》。
  被上诉人海口市政府答辩称,答辩人颁发第0142号土地证认定事实清楚,程序合法,符合法律法规规定。原琼山市人民政府是依据海南省琼府(1995)50号文件《关于办理国有行政划拨土地使用证有关问题的通知》第一条第一款内容、2号《山林权证》和新民林场的申请,根据《土地登记规则》的有关规定,经地籍调查、权属审核、注册登记后,正式给新民林场颁发了第0142号《土地证》。被答辩人凭1984年与甲子糖厂签订的《承包专营糖种植、加工合同书》及证人证言等材料作为主张其土地权属的依据理由不能成立。被答辩人称第0142号《土地证》上的四至与实地不符是与事实不符的。第0142号《土地证》四至范围经原琼山市国土局工作人员及海口市国土局工作人员多次到实地核对,不存在四至与实地不符的问题。该土地证四至范围与1990年所颁发的《国有山林土地权属证书》上的附图是相互一致的。被答辩人以第0142号《土地证》的四至与实地不符为由主张其土地权属,是毫无道理、缺乏依据的。答辩人依法作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿充分,程序合法,适用法律正确,请求予以维持。
  被上诉人海口市国土局答辩称,答辩人作出的《复函》认定事实清楚,程序合法,符合法律法规规定。被答辩人称被告在没有调查的情况下作出《复函》是毫无依据的。答辩人作出的《复函》并没有侵犯被答辩人的权益。该复函没有对被答辩人或第三人设定新的权利义务,对被答辩人的权利义务没有产生实际影响。被答辩人请求撤销《复函》的理由不成立,证据不充分。恳请二审法院予以维持。
  二审过程中,各方当事人未提交新的证据,一审提交的证据已随卷移送本院。
  本院认为,本案争议的土地为1996年原琼山县人民政府颁发给新民林场的第0142号《土地证》项下的部分土地,该部分土地早在1990年已由原琼山市政府登记在颁发给新民林场的2号《山林权证》之内。根据1994年4月20日《林业部关于获得林权证的林地不再办理土地使用证的复函》"县级以上地方人民政府依照森林法的有关规定核发的确认林地所有权或者使用权的证书也就是关于该土地所有权或者使用权的证书……"的规定,2号《山林权证》是依据森林法的有关规定核发的,其实际上已确认了新民林场对2号《山林权证》所附的《国有山林界线核定书》及附图所表述四至范围内的土地拥有使用权。
  原琼山市政府给新民林场颁发第0142号《土地证》,依据的即是2号《山林权证》,第0142号《土地证》表述的四至范围虽与2号《山林权证》表述的四至不尽一致,但第0142号《土地证》所确认的四至范围内的土地的使用权,实际并未超出2号《山林权证》确认的林地权属的范围。庭审中,上诉人亦认可2号《山林权证》的附图范围与第0142号《土地证》附图范围基本一致。故琉球二、四村民小组主张第0142号《土地证》与2号《山林权证》实地四至不相符并无事实依据,本院不予支持。
  琉球二、四村民小组认为2号《山林权证》及附图误将其所有的黄加堆坡土地划入该证中。由于2号《山林权证》系有效的土地权属依据,琉球二、四村民小组所举的谭文镇土地利用现状图等证据均不能证明其在原琼山县人民政府于1990年颁发2号《山林权证》后对该争议地享有所有权,对琉球二、四村民小组主张第0142号《土地证》项下的部分土地为其所有,本院不予支持。
  原琼山市人民政府在新民林场持有2号《山林权证》,且无人对颁发2号《山林权证》提出异议的情况下,根据海南省人民政府琼府[1995]50号《关于办理国有行政划拨土地使用证有关问题的通知》的有关规定,按照2号《山林权证》所确认的四至界线范围,重新测量面积,确认土地使用权,核发土地使用证,并无不当。琉球二、四村民小组主张颁证未经公告及指界签章违反法定程序的主张本院不予支持。
  琉球二、四村民小组诉求撤销海口市国土局作出的《复函》,由于该《复函》属于驳回琉球二、四村民小组的有关申诉的行为,该文并没有对琉球二、四村民小组设定新的权利义务,对琉球二、四村民小组的权利义务没有产生实际影响,故一审法院认定其不可诉,依法应予驳回起诉是正确的。
  综上,一审判决认定事实基本清楚,适用法律正确,审判程序合法,应予维持。琉球二、四村民小组的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法第六十一条第(一)项的规定,判决如下:
  驳回上诉,维持原判。
  本案一、二审案件受理费共计200元由琉球二、四村民小组负担。
  本判决为终审判决。

审 判 长 杨伟余  
审 判 员 程小平  
代理审判员 王 华  

二00六年九月二十五日 

书 记 员 赵道远  

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